以案释法（三十一） -凯发k8官网下载客户端中心

企业法定代表人未取得安全生产考核合格证书，动态监控人员配备不足、未严格履职行政处罚案

【引言】

《中华人民共和国安全生产法》第十条第二款规定，“国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。”第三款规定，“应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作。”这是《安全生产法》就职权主体的规定，部分交通运输执法人员经常就此问题咨询笔者，其观点认为交通运输执法部门不能依据《安全生产法》实施行政处罚，因为该法法律责任部分的适用主体并没有明确规定。但是理解法律应当从整个法律体系去分析，而不能机械地适用法条。

【案件事实】

2019年8月5日，甲县交通局组织执法人员对天马公司进行执法检查时，发现天马公司存在企业法定代表人未取得交通运输企业主要负责人安全生产考核合格证书，动态监控人员配备未严格履行职责，周六周日未安排人员值守，人员履职不到位，对车辆和驾驶员没有做到实时监控和管理等行为。对此，甲县交通局于同年8月9日，向天马公司作出《安全隐患限期整改通知书》，要求其对存在的上述问题进行整改，但天马公司未按照要求整改落实。同年8月27日，甲县交通局对天马公司的上述行为立案查处，同年9月25日，甲县交通局向天马公司送达《违法行为通知书》，告知天马公司拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知其享有陈述、申辩权，要求举行听证的权利。期间，天马公司未提出陈述和申辩，也未要求听证。同年10月17日，甲县交通局对天马公司作出处罚决定，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（二）项（笔者注：现为第九十七条第二项，下同）以及《道路运输车辆动态监督管理办法》第三十六条第（二）项（笔者注：现为第三十五条第二项，下同）的规定，分别给予天马公司罚款50000元和8000元的行政处罚。天马公司不服，于同年11月19日向甲县政府申请行政复议。甲县政府于2020年1月20日作出行政复议决定，维持甲县交通局作出的行政处罚决定。天马公司不服，遂提起诉讼。要求撤销行政处罚决定和行政复议决定。

【裁判结果】

一审法院判决判决驳回天马公司的诉讼请求；天马公司不服提起上诉，二审法院驳回上诉维持原判。

【裁判理由】

一审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第二十四条（笔者注：现为第二十七条，下同）“生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。……”的规定，道路运输企业的主要负责人和安全生产管理人员应具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力，并经主管部门考核合格。根据《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十四条（笔者注：现为第二十三条，下同）第（四）项“道路运输企业应当建立健全动态监控管理相关制度，规范动态监控工作：（四）交通违法动态信息处理制度和统计分析制度”的规定，道路运输企业负有建立健全动态监控管理相关制度，应当实时分析、处理车辆行驶动态信息，及时报告的法定义务。本案中，在案证据显示，天马公司存在其法定代表人未取得交通运输企业主要负责人安全生产考核合格证书，不具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力；动态监控人员配备未严格履行职责，周六周日未安排人员值守，人员履职不到位，对车辆和驾驶员没有做到实时监控和管理等行为，故甲县交通局作出的被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿。甲县交通局根据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（二）项规定“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：（二）危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员未按照规定经考核合格的”以及《道路运输车辆动态监督管理办法》第三十六条第（二）项规定“违反本办法的规定，有下列情形之一的，由县级以上道路运输管理机构责令改正。拒不改正的，处3000元以上8000元以下罚款：（二）未建立或者未有效执行交通违法动态信息处理制度、对驾驶员交通违法处理率低于90%的”在法定幅度内分别给予原告罚款50000元和8000元的行政处罚，在其自由裁量的幅度内，与原告违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当，其作出行政处罚适用的法律正确。被告甲县交通局在作出被诉处罚决定前，依法履行了告知程序，告知原告拟对其处以的罚款，以及处罚的事实、理由、依据及陈述申辩、申请听证的权利。原告在规定的期限内未提出陈述申辩也未申请听证，被告作出被诉处罚决定并送达原告，行政程序符合法律规定。被告甲县政府作出的被诉行政复议决定，程序合法。综上，原告要求撤销被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

二审法院认为，本案的争议焦点是：一、上诉人是否存在主要负责人不具备相应安全生产知识和管理能力，违反《中华人民共和国安全生产法》第二十四条第二款关于“道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格”规定的情形；二、本案被诉行政处罚决定及行政复议决定是否证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。

一、对于上诉人是否存在主要负责人不具备相应安全生产知识和管理能力，违反《中华人民共和国安全生产法》第二十四条第二款规定的情形。《中华人民共和国安全生产法》第二十一条第一款规定：“矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。”第二十四条第一款、第二款规定：“生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。考核不得收费。”本案中，上诉人作为道路运输单位，应配置专职安全生产管理人员，其主要负责人和安全生产管理人员均应通过安全生产知识和管理能力考核，并取得相应的考核合格证书。上诉人的工作人员韩某某仅作为专职安全管理人员取得《交通运输企业专职安全生产管理人员安全生产考核合格证书》，上诉人并没有相关主要负责人取得《交通运输企业主要负责人安全生产考核合格证书》，故上诉人存在主要负责人不具备相应安全生产知识和管理能力，违反《中华人民共和国安全生产法》第二十四条第二款规定的情形，其主张工作人员韩某某作为总经理已经取得考核合格证书，上诉人不存在主要负责人不具备相应安全生产知识和管理能力的上诉理由不能成立，本院不予支持。

二、对于被诉行政处罚决定及行政复议决定是否证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据本案证据显示，上诉人存在未取得交通运输企业主要负责人安全生产考核合格证书及动态监控人员配备未严格履行职责，对车辆和驾驶员没有做到实时监控和管理等行为，违反《中华人民共和国安全生产法》第二十四条第二款及《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十四条第四项的规定，被上诉人甲县交通局依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第二项、《道路运输车辆动态监督管理办法》第三十六条第二项的规定，分别给予上诉人50000元和8000元的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。被上诉人甲县交通局在作出被诉行政处罚决定前，已按照法律的规定，履行了相应的告知义务，其作出被诉行政处罚决定的程序符合法律规定。被上诉人甲县政府受理上诉人的复议申请后，依照法定程序进行审查而作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。

综上所述，被上诉人甲县交通局作出的行政处罚决定及被上诉人甲县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。

【简要分析】

职权法定是行政法的一项基本要求，意即行政机关的职权须由法律规定，并要积极主动的履行职责。安全生产是交通运输管理的重要内容，虽然《道路运输条例》及相应规章就道路运输安全生产作了相应规定，但仍不系统。而作为安全生产专项法律的《安全生产法》不仅较为系统规定了安全生产的各项内容，而且其效力等级高。但部分交通执法人员认为其不能适用《安全生产法》实施处罚，可能是对法律理解不准，但也有的确实存在“鸵鸟心理”，但法定职责是不容回避的。

《安全生产法》第十条明确规定：“国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。……应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。”该条内容已经明确地赋予了交通运输部门在安全生产管理领域的责权利。同时，《安全生产法》第一百一十五条更加明确了规定了“本法规定的行政处罚，由应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定……”，所以，交通运输部门适用《安全生产法》实施行政处罚，在职权依据和行为依据上并无异议。

【裁判文书：（2020）黔0402行初42号、（2020）黔04行终112号】